礼德洞察 | 美国行政命令通过禁止某些设备的进口扩大电力系统保护措施

2020年5月1日，美国总统特朗普发布了一项行政命令，旨在进一步保护美国大型电力系统免受外国对手的恶意侵害。该行政命令从命令之日起，禁止任何美国人或就美国管辖下的任何财产进行某些交易，包括涉及某些外国人的大型电力设备的设计、开发、制造或供应，且被美国能源部认为对美国国家安全构成威胁的交易。该行政命令使美国能源部长有权确定哪些交易构成了不当或不可接受的风险，并采用必要的法规和条例在150天内执行该行政命令。该行政命令的实施方式尚不确定，但对美国关键基础设施的供应链方面存在重大的潜在影响。

行政命令要点分析

该行政命令全称为“保护美国大型电力系统行政命令”（命令），于2020年5月1日颁布。根据该命令，从命令发布之日起，禁止“在美国管辖范围内的任何人或就任何财产进行任何大型电力系统设备的购置、进口、转让或安装”，且该交易中涉及到外国人拥有的权益（包括通过合同获得的权益）并被能源部长与其他机构协商认定该交易存在某些国家安全风险。具体来说，如果美国能源部长认定交易涉及“由外国对手拥有、控制或指导人员进行设计、开发、制造或供应大型电力系统设备”，且该交易对大型电力系统、关键基础设施系统、美国经济或国家安全构成不必要或不可接受的风险，则该交易将被禁止。

该命令继美国外资投资委员会（CFIUS）近期实施的关于在美国关键基础设施，尤其是大型电网的外资投资的审查措施之后，再次体现出美国国家安全已经成为了一个越来越敏感的领域。自2020年2月13日起，CFIUS审查外资投资的权限扩大，新增了对外资投资的某些审查，包括对美国某些拥有或经营任何用于大型电力系统相关或连接到大型电力系统的资源相关的发电、传输、分配或存储设备的投资进行审查，包括为美军服务的设施和系统。命令通过阐述外国设备安装在这些设施和系统中的潜在威胁，在大型电力设备的安全上增加了一层新的防护层。

为使命令真正得以实现，该命令授予美国能源部长宽泛的权力，包括根据命令作出决定，直接禁止交易停止的时间和方式，并在150天内采取必要的法规和条例来落实命令。这些法规和条例可以确定谁“归外国对手所有，由外国对手控制或受其管辖”和谁是“外国对手”，以及确定哪些设备或国家值得进一步审查。该命令要求所有机构的负责人，采取一切适当措施，落实该命令。

命令适用广泛，尤其是其禁止可以无论“在此命令颁布之前签订了的任何合同或获得了的任何许可。”尽管如此，命令还是允许美国能源部长制定程序来许可本被命令禁止的交易，并可为特定交易制定或商讨减免措施。命令还允许部长为供应商资格预审建立必要的标准，并发布资格预审合格的供应商和设备清单。

目前，关于该命令禁止、严格审查或资格预审的范围尚未可知，包括设备、人员和国家/地区的详细信息。但是，命令要求美国能源部部长与国防、内政和美国国土安全部长，美国国家情报局负责人和田纳西河谷管理局董事会协商后，“在切实可行的范围内尽快”确定命令下存在国家安全风险的大型电力系统设备，并针对“识别、隔离、监视或替换这些项目”提出建议。

最后，命令建立了与美国国家安全相关的联邦能源基础设施采购政策特别工作组，该工作组将在美国联邦政府内部进行协调，并致力于保护美国基础设施。该工作组将由来自美国联邦政府各个机构的成员组成，并将努力制定一套推荐的能源基础设施采购政策、程序和其他相关机制。

建议

该命令还存在许多需要进一步阐明的地方，例如将颁布的相关法规和政策的性质和范围。但是，一旦实施，该命令将对目前经营或向美国大型电力系统提供产品和服务（包括美国联邦政府的采购）的公司产生明显、即时和广泛的影响。为对该命令的实施做好准备，任何大型电力行业中或支持该行业的企业都应立即审查其整个供应链，以了解其销售、使用或安装的产品是如何“设计，开发，制造或供应的”。该命令没有提供如何识别“外国对手”，但它很可能主要针对中国和俄罗斯，其中包括其国有企业。命令对“大型电力系统设备”进行了定义，包括：

大容量电力系统变电站、控制室或发电站中使用的物品，包括电抗器、电容器、变电站变压器、电流耦合电容器、大型发电机、备用发电机、变电站调压器、并联电容器设备、自动电路重合器、仪表变压器、耦合电容电压互感器、继电保护、计量设备、高压断路器、发电涡轮机、工业控制系统、分布式控制系统和安全仪表系统。

因此，任何从中国或俄罗斯采购此类设备的国家（假设这些国家将是“外国对手”）在向美国人出售时都可能会受到命令的影响。审查评估供应链时应侧重于上述设备。作为评估的一部分，如果上述设备是从中国或俄罗斯采购，在必要时，这些公司应考虑如何隔离、监控或更换这些设备。受此命令影响的公司应立即根据美国能源部长工作组就这些问题的指示制定计划，并应就该命令与行业组织和行业协会保持联系。

公司应该做好相关的违规行为可能会引起较大的惩罚和赔偿责任的准备。因此，公司应考虑最佳的实践方法，以管理由该命令引起的风险，例如要求供应链中各个级别的供应商提供证明和赔偿，以确保公司有合理的基础来支持其向监管机构提供陈述。该命令对供应链的广泛影响还体现在由于产品和服务的长期供应合同而产生的合同问题，因为目前尚不明确该命令是否将适用于现有合同。

尽管目前还有很多问题没有答案，但关注该命令的公司可参考美国政府针对某些中国供应商提供的电信设备的措施，来预测命令将会如何实施。尽管相关法律机构和背景各不相同，但是总体环境是一致的，即保护关键基础设施免受行业看不到的外部威胁。可能受此命令影响的跨国公司还应该考虑到美国政府可能将鼓励英国或北约其他成员国采取类似措施。

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